Частина VIII. ЕКОНОМІЧНА ТЕОРІЯ І ЕКОНОМІЧНА ПОЛІТИКА
Розділ 38. Податково-бюджетна політика держави
§1. Сутність і функції податків. Оптимальне оподаткування
§ 2. Класифікація податків
§ 3. Податкова політика держави
§ 4. Особливості податкової політики в Україні
§ 5. Бюджетна політика держави

Розділ 38 ПОДАТКОВО-БЮДЖЕТНА ПОЛІТИКА ДЕРЖАВИ
§ 1. Сутність і функції податків. Оптимальне оподаткування
Провідна роль у забезпеченні виконання державою функцій щодо регулювання економічних процесів належить податкам. Саме по-датково-бюджетна і кредитно-грошова політика є ефективними ме-тодами державного регулювання ринкової економіки, що застосо-вуються в більшості західних країн протягом багатьох десятиріч.
Податки - це обов'язкові платежі фізичних та юридичних осіб до центрального і місцевого бюджетів, здійснювані у порядку і на умовах, що визначаються законодавчими актами тієї чи іншої країни.
Найповніше сутність податків характеризують виконувані ними функції - фіскальна і регулююча.
В усіх державах на різних етапах їхнього історичного розвитку податки виконували передусім фіскальну функцію, тобто забезпе-чували централізацію певної частини ВНП в державному бюджеті з метою фінансування державних витрат.

Протягом останніх двох десятиліть значного розвитку набула регулююча функція податків. Сутність її полягає у впливі податків на різні аспекти діяльності платників їх. Ця функція заснована на тому, що, вилучаючи за допомогою податків певну частку доходів економічних суб'єктів, можна стимулювати або стримувати їх діяль-ність у відповідних напрямах, а отже, регулювати соціально-еконо-мічні процеси в країні. Використання регулюючої функції податків здійснюється через податкову політику.
Податки з'явилися у глибокій давнині разом з появою владних структур. У східних слов'ян першою формою податків були добро-вільні підношення своїх племен і данина з чужих.
З розвитком держави розвивалися і податки, адже вони є платою суспільства за виконання державою її функцій. Вже Монтеск'є, А. Сміт, Д. Рікардо розглядали податки як плату за ті вигоди, які платник подат-ків отримує від держави, наприклад за охорону особи та майна.
У стародавніх суспільствах існували такі види податків: майно-вий, податок на іноземців, податок з рабів, експортні та імпортні мита, ринкові збори (Стародавня Греція); податки на продаж, купів-лю, договори та комерційні угоди, на худобу, будівлі, греблі, мости, подушний податок на чоловіків, натуральний податок на землю, що належала державі (Стародавній Єгипет), тощо. В епоху мерканти-лізму податки починають використовуватись як засіб регулюван-ня певних соціально-економічних процесів. Так, уряд Кольбера у Франції (XVII ст.) застосовував посилене оподаткування споживачів предметів розкошу і водночас податкові привілеї для деяких га-лузей промисловості. Податки використовувались і в політиці за-охочення народжуваності. Так, від сплати їх звільнялися багатодітні сім'ї та особи, що брали шлюб у молодому віці.
У завершеному вигляді податки існують на досить високому рівні розвитку суспільства під впливом розвитку правових, демократич-них засад державного устрою, становлення цивілізованих відносин між державою та економічними суб'єктами, що передбачають під-порядкування останніх встановленим законам та нормам грома-дянської поведінки, з одного боку, та відповідальність держави пе-ред економічними суб'єктами - з іншого.
Становлення системи оподаткування неминуче пов'язане з пи-танням про її вдосконалення, оптимізацію. Основні принципи оп-тимального оподаткування розроблені ще А. Смітом в його праці "Дослідження про природу та причини багатства народів". Це пи-тання в умовах розвиненої ринкової економіки вивчали такі відомі сучасні економісти, як Р. Мардсен, Р. Стічліц, А. Лаффер та ін. Мож-на сформулювати такі принципи оптимального оподаткування.
1. Оподаткування не повинно бути надмірним. Якими б велики-ми не були потреби у фінансових засобах, необхідних для забезпе-чення витрат держави, податки не повинні підривати зацікавле-ність платників у господарській діяльності. Надмірні податки, по-перше, зумовлюють звуження податкової бази внаслідок зменшен-ня обсягів виробництва і доходів, отже, призводять до зменшення надходжень до державного бюджету; по-друге, породжують такі явища, як приховування доходів від оподаткування.
2. Один доход не повинен оподатковуватися більше одного разу, тобто треба запобігати подвійному і багаторазовому оподаткуван-ню. Прикладами такого запобігання може бути перехід розви-нених країн від податку з обороту до податку на додану вартість;
впровадження диференційованого оподаткування розподіленої і не-розподіленої частин прибутку корпорацій.
3. Система і процедура сплати податків мають бути простими, зрозумілими і зручними для платників і економічними для установ, що збирають податки. Це означає, що оподаткування повинно здій-снюватись з мінімальними адміністративними витратами.
Адміністративні витрати оподаткування поділяють на прямі (на утри-мання податкової служби; вони є тим більшими, чим більше число суб'єктів оподаткування) та непрямі (на ведення записів доходів, за-повнення податкових декларацій, консультації податкових адвокатів тощо; крім кількості суб'єктів оподаткування вони залежать також від складності податкової системи та розміру податкових ставок, які заохо-чують до пошуку офіційних шляхів індивідуалоного зниження їх, що зумовлює зростання витрат, наприклад, на консультації з адвокатами).
4. Податкова система має бути гнучкою, легко адаптованою до зміни економічних і суспільно-політичних умов.
5. Податкова система повинна відповідати критерію фіскальної достатності, тобто залучати до державного бюджету доходи, до-статні для задоволення розумних потреб держави.
6. Податкова система не повинна залишати сумніву у платника щодо неминучості сплати податку. Система штрафів і санкцій, гро-мадська думка мають бути такими, щоб несплата або несвоєчасна сплата податків були менш вигідними, ніж своєчасне виконання обов'язків перед податковими органами.
7. Податкова система має відповідати критеріям справедливості. Однак справедливість в оподаткуванні тлумачиться по-різному. Одні вважають справедливим, коли всі платники, незалежно від рівня їхніх доходів, сплачують податки за однією ставкою (пропорційне оподаткування). Інші вбачають справедливість в тому, щоб більші податки сплачували споживачі більшої кількості безплатних або піль-гових благ, створюваних за рахунок податків. Крайня точка зору щодо цього належить англійському економісту А. Селдону, який стверджує, що податки взагалі мають сплачувати ті особи, які одер-жують від держави суспільні товари і послуги. Трансферти насе-ленню з державного бюджету мають бути формою повернення по-датків. Податки, які сплачують підприємці, призводять до зростан-ня витрат виробництва, інфляції, зниження продуктивності праці. Тому, на думку Селдона, треба звільнити підприємців від держав-ного податкового тягаря.
Найбільш виваженою здається точка зору, згідно з якою спра-ведливість в оподаткуванні досягається тоді, коли платники, що от-римують більші доходи, сплачують і більші податки (прогресивне оподаткування), а платники, однакові в усіх аспектах, що стосу-ються оподаткування, оподатковуються за одними правилами.
Важливе місце в теорії оптимального оподаткування належить дослідженню впливу загального рівня податків на економічний роз-виток. Американський економіст А. Лаффер обгрунтував пряму залежність між прогресивністю оподаткування, національним ви-робництвом і доходами бюджету та відобразив цю залежність у так званій кривій Лаффера (рис. 47).
Згідно з теорією Лаффера підвищення податків до певного рів-ня сприяє зростанню доходів бюджету, оскільки воно не підриває стимулів до економічної діяльності та інвестиційної активності. За цією межею розпочинається так звана заборонена зона шкали опо-даткування. Податкові ставки, що належать до цієї зони, не стиму-люють підприємців до збільшення нагромаджень, інвестицій і об-сягів виробництва. Отже, звужується податкова база і зменшують-ся податкові надходження до державного бюджету.

рис.47
У Вплив зниження податків на економічні процеси Лаффер вба-чав: а) у зростанні податкової бази внаслідок збільшення кількості праці і капіталу, що пропонуються на ринок і розширюють обсяг виробництва; б) у переведенні праці та капіталу, що вже викорис-товуються ринком, з низькооподатковуваних у порівняно високо-оподатковувані сфери, що поліпшить розподіл капіталу за сферами економіки і сприятиме підвищенню її ефективності; в) у зменшенні випадків ухилення від податків.
Важливо встановити межу податкового рівня, перевищення якої мало б негативні наслідки для економіки та державного бюджету. Економісти вважають, що точно визначити її досить важко, але можна виділити явища, які свідчать про досягнення критичної точ-ки оподаткування:
1) падіння або непропорційно повільне зростання надходжень до державного бюджету при підвищенні податкових ставок;
2) зниження темпів економічного зростання і особливо погір-шення становища з інвестиціями, реальними доходами населення;
3) зростання тіньового сектора економіки, масове ухилення від податків.
§ 2. Класифікація податків
Податки можна класифікувати так:
за формою оподаткування - прямі та непрямі;
за об'єктом оподаткування - на доходи на споживання (спла-чуються не при отриманні доходів, а при їх використанні) і на майно;
залежно від рівня державних структур, які встановлюють подат-ки, - загальнодержавні та місцеві;
за способом стягнення - розкладні (вони встановлюються спо-чатку в загальній сумі відповідно до потреб держави в доходах, потім цю суму розкладають на окремі частини за територіальними одиницями, а на низовому рівні - між платниками) та окладні (передбачають встановлення спочатку ставок, а потім розміру по-датку для кожного платника; загальна величина податку формуєть-ся як сума платежів окремих платників).
Найбільшого значення набула класифікація податків на прямі та непрямі. Прямі податки встановлюються безпосередньо щодо платників. Це податки на їхні доходи та майно. Непрямі податки - це податки на споживання, тобто на товари та послуги. Непрямі податки є частиною ціни реалізованих товарів. З підвищенням їх зростають ціни.
Прямі податки містять: особистий прибутковий податок, податок на прибуток корпорацій, на соціальне страхування і на фонд заро-бітної плати (соціальні податки), майнові податки, в тому числі по-датки на власність, тощо.
Особистий прибутковий податок (податок на особисті доходи). Вперше з'явився у Великобританії в 1793 р. як тимчасовий захід, а з 1842 р. остаточно увійшов в англійську податкову практику. Плат-никами цього податку є як наймані робітники, так і підприємці (у більшості податкових систем товариства не розглядаються як окре-мий об'єкт оподаткування, тому податки на доходи сплачують парт-нери, а не самі товариства). В країнах з розвиненою ринковою економікою 70-75 відсотків надходжень за цим податком до бюд-жету сплачують наймані робітники. Частка заробітної плати, яка у вигляді особистого прибуткового податку надходила до державно-го бюджету, на початку 90-х років XX ст. становила до 2 відсотків у Японії і більше 35 відсотків у Швеції та Данії.
У структурі податкових надходжень більшості країн особисто-му прибутковому податку належить провідне місце. Його частка у 1990р. по країнах Організації економічного і соціального розвит-ку- 28 держав (ОЕСР) коливалася від 11,4 відсотків у Франції до 51 у Данії, Це зумовлено переважанням індивідуальних доходів у створюваному валовому доході.
У два останні десятиліття у сфері особистого прибуткового опо-даткування в розвинених країнах відбуваються такі зміни.
1. Зменшується кількість ставок, за якими оподатковуються осо-бисті доходи. Так, у США замість 14 категорій доходів, що підляга-ли оподаткуванню за ставками від 11 до 50 відсотків у 1988 р. було введено дві федеральні ставки - 15 і 28 відсотків. У Японії в 1986 р. прибутковий податок стягувався за 15 ставками, а впродовж трьох етапів податкової реформи кількість їх скоротилася до 6.
2. Знижуються ставки особистого прибуткового податку. Так, в Японії максимальна ставка скоротилася з 70 відсотків у 1986 р. до 50. У 1993 р. максимальні ставки особистого прибуткового податку в розвинених країнах становили:
ф.58
Ці зміни свідчать про зниження рівня прогресивності особисто-го прибуткового оподаткування.
3. Розширюється база оподаткування як за рахунок оподатку-вання доходів, які раніше йому не підлягали (певні види соціальної допомоги), так і шляхом усунення деяких податкових пільг.
Податок на прибуток корпорацій стягується в тому випадку, якщо корпорація визнається юридичною особою. Оподаткуванню підлягає чистий прибуток, тобто валовий прибуток, зменшений на суму встановлених відрахувань і податкових пільг. Його було вве-дено на початку XX ст. у ряді країн, а значного поширення він набув після другої світової війни.
Частка податку на прибуток корпорацій у податкових надход-женнях до бюджету в більшості країн є невеликою, в середньому 10 відсотків.
Податкові реформи 80-90-х років внесли такі зміни в систему податків на прибуток корпорацій.
1. Знижено податкові ставки. Так, у США максимальну ставку податку зменшено з 46 до 34 відсотків (а з урахуванням ставки місцевого податку - з 51 до 39 відсотків), мінімальну - з 20 до 15 відсотків.
2. У ряді країн запроваджено заходи щодо усунення подвійного оподаткування розподіленого прибутку.
3. Скорочено пільги щодо цього податку (інвестиційний кредит, регіональні пільги).
На практиці в більшості компаній на сплату податків йде частка прибутку менша, ніж ставка оподаткування. По-перше, компанії можуть легальне зменшити обсяг оподатковуваної суми за рахунок збільшення відрахувань у неоподатковувані фонди (амортизацій-
ний, пенсійний тощо). По-друге, застосовуються різні податкові пільги. По-третє, компанії з невеликим оборотом обкладаються в багатьох країнах більш низьким податком (наприклад, у Вели-кобританії ставка податку для компаній з прибутком меншим 750 000 фунтів стерлінгів становить не 35, а 25-35 відсотків). По-четверте, в деяких країнах податок на прибуток корпорацій може сплачуватись не лише окремою фірмою, а й її материнською ком-панією (якщо фірма входить до групи компаній), що дає можли-вість знизити податкову базу компаній групи. По-п'яте, майже в усіх країнах є система покриття втрат компанії за рахунок її при-бутків кількох попередніх років або за рахунок її майбутніх при-бутків. В результаті відслідковується тенденція до зменшення час-тини податків в прибутку компаній. Так, в країнах ОЕСР ця частка зменшилась з понад 2/5 до менше ніж 1/3.
В Україні до 1995 р. підприємства сплачували податок не на при-буток, а на валовий доход. У 1993 р. було зроблено спробу перейти до оподаткування прибутку, але вона виявилась невдалою. Засто-сування податку на валовий доход призводило до подвійного опо-даткування заробітної плати: спочатку як частки у валовому доході підприємства, потім як особистого доходу працівників певного під-приємства. Крім того, заробітна плата частково входить до складу податкової бази податку на добавлену вартість.
У 1995 р. в Україні було здійснено перехід до оподаткування прибутку підприємств.
Соціальні внески (соціальні податки) справляються з метою формування фондів соціального страхування - пенсійного, з без-робіття тощо. Платниками цих податків є як працівники, так і під-приємці. Головну частку внесків на соціальне страхування в біль-шості країн сплачують підприємці (в країнах ОЕСР - понад 60 відсотків). У таких країнах, як Швеція, Фінляндія, тягар податків на соціальне страхування майже повністю лягає на підприємців.
У заробітній платі робітника обробної промисловості, що має сім'ю з двома дітьми, частка податків на соціальне страхування на початок 90-х років в середньому по країнах ОЕСР становила близь-ко 10 відсотків.
Роль соціальних податків у формуванні доходів державного бюд-жету зростає. Середній показник по країнах ОЕСР збільшився з 20, 6 відсотка у 1965 р. до 24,5 у 1990 р. Найвища частка податків на соціальне страхування в загальній сумі податкових надходжень у Франції, Німеччині, Австрії.
В Україні діє система обов'язкового соціального страхування та пенсійного забезпечення, що передбачає здійснення відрахувань до відповідних фондів в обсязі 37 відсотків від фонду заробітної плати. Є також інші нарахування на фонд заробітної плати: до Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення (12 відсотків), до фонду сприяння зайнятості населення (2 відсотки).
Майнові податки - це податки на майно (землю, житлові бу-динки, гаражі, обладнання, машини, цінні папери тощо), спадщину і дарування.
Податкам на спадщину і дарування прихильники сильної соці-альної політики надають особливого значення. Вони вважають спра-ведливим перерозподіл багатства, яке людина отримала не завдяки своїй праці та здібностям, а за рахунок спадщини. Ставки цього податку можуть бути прогресивними (в США вони диференційо-вані від 18 до 50 відсотків) і пропорційними (40 відсотків у Вели-кобританії).
Фіскальне значення майнових податків у більшості країн не-значне. Так, у США частка податку на спадщину і дарування в загальній сумі податкових надходжень становить 1 відсоток.
Основними видами непрямих податків є: акцизи (специфічні та універсальні), фіскальні монополії, мита.
Специфічні акцизи включаються в ціни окремих товарів. Як правило, це товари, рівень споживання яких є малоеластичним щодо рівня цін, а також специфічні товари. Найзначнішими специфічни-ми акцизами є акцизи на спиртне, бензин, тютюнові вироби.
Відповідно до чинного законодавства в Україні акцизний збір - це непрямий податок на високорентабельні та монопольні товари. Ставки цього податку є більш низькими на товари вітчизняного виробництва і більш високими на імпортні товари. Така диферен-ціація ставок зумовлена політикою держави на підтримку вітчиз-няних виробників. Основними підакцизними товарами є алкогольні, тютюнові вироби, відеотехніка, автомобілі, ювелірні вироби, нату-ральна шкіра, хутра тощо.
Універсальні акцизи містяться в цінах на всі товари. Роль їх у формуванні доходної частини бюджету на відміну від специфічних акцизів зростає. Так, якщо частка специфічних акцизів у сукупних податкових надходженнях країн ОЕСР скоротилася з 20,2 відсотка у 1965 р. до 12,4 у 1990 р., то відповідний показник для універсаль-них акцизів зріс з 13,5 до 15,5 відсотка.
Найпоширенішою формою специфічного акцизу в усьому світі є податок на додану вартість (ПДВ). Він застосовується в усіх краї-нах ОЕСР, крім Австралії, США, Швеції. Цей податок сплачують фірми-продавці товарів і послуг в обсязі від 5 до 38 відсотків вар-тості їхніх товарів. Як правило, застосовується основна (стандарт-на) ставка цього податку (Німеччина - 14, Франція - 18,6, середньоєвропейський рівень - 14-20 відсотків), а також підви-щена (Німеччина - 21, Франція - 28, Італія - 19 і 38) і занижена
(Німеччина - 7, Франція - 5,5 і 7, Італія - 4). Є й нульова ставка, яку застосовують до експорту товарів та послуг, а з окремих това-рів та послуг ПДВ не утримують. Нульова ставка передбачає повер-нення всієї суми податку, який включено до ціни купленого товару, тому вона є більшою пільгою, ніж звільнення від податку взагалі.
В Україні ПДВ стягується за ставкою 20 відсотків.
У деяких країнах збереглися фіскальні монополії, що являють собою податки на товари широкого вжитку, які є об'єктом державно-го виробництва і торгівлі. Монополізуючи виробництво та реалізацію цих товарів, держава продає їх за високими цінами, що містять податок.
Мито - податки на імпортні, експортні та транзитні товари. За-лежно від мети застосування розрізняють мито фіскальне (збіль-шення доходів бюджету), протекційне (захист внутрішнього ринку), антидемпінгове (різновид протекційного), преференційне (пільгове).
Значення мита як джерела бюджетних надходжень у розвине-них країнах постійно знижується внаслідок розвитку інтеграційних процесів. Так, у США на початку 90-х років частка мита в податко-вих надходженнях до федерального бюджету становила 1,6 відсотка.
В Україні мито певний час використовувалось для запобігання вивезенню товарів. Зокрема, в 1993 р. було запроваджено митне оподаткування експорту. Поступово все більшого значення набуло імпортне мито.
Слід зауважити, що в більшості розвинених країн переважають прямі податки (Німеччина, Канада, США, Японія), в деяких - не-прямі (Франція, Італія).
Переваги непрямих податків пов'язані з тим, що вони є надій-ним засобом мобілізації коштів до державного бюджету, тоді як прямі податки надходять далеко не в повному обсязі внаслідок при-ховування доходів від оподаткування.
Недоліки непрямих податків обумовлені тим, що вони підви-щують ціни товарів і важким тягарем лягають на малозабезпечені верстви населення.
§ 3. Податкова політика держави
Податкова політика - політика держави у сфері оподаткуван-ня, що передбачає маніпулювання податками для досягнення пев-них цілей - збільшення обсягу виробництва та зайнятості або зни-ження рівня інфляції. Податкова політика передбачає:
встановлення і зміну податкової системи (визначення видів по-датків, а також ролі кожного з них у формуванні доходів держав-ного бюджету);
визначення податкових ставок, їх диференціацію;
надання податкових пільг;
визначення механізму обчислення і зарахування податків до бюджету.
За допомогою певної податкової політики можна регулювати такі соціально-економічні процеси, як обсяг виробництва, зайнятість, інвестиції, розвиток науки і техніки, структурні зміни, ціни, зов-нішньоекономічні зв'язки, рівень життя населення, рівень спожи-вання певних товарів тощо.
Впливати на економічні процеси можна, визначаючи структуру податкової системи країни. Наприклад, податок з обороту, який широко застосовувався до впровадження податку на додану вар-тість, зумовлював посилення концентрації виробництва, порушен-ня принципів конкуренції, що й обумовило його заміну на ПДВ, адже обсяг податку з обороту залежав від кількості фаз, які прохо-див товар у процесі свого руху, - чим більше фаз, тим вищий податок. Якщо ж підприємець зміг об'єднати різні фази в межах однієї фірми, його податок з обороту суттєво зменшувався, оскіль-ки він не вилучався з обороту між підприємствами однієї фірми.
Іншим прикладом впливу структури податкової системи на еко-номічні процеси може бути перехід від оподаткування валового до-ходу до оподаткування прибутку підприємства. Такий перехід, з одного боку, може зменшити податкову базу, отже, податковий прес на підприємства і стимулювати їх до розвитку виробництва. З іншо-го боку, в умовах переважання колективної форми власності та ска-сування державного нормування заробітної плати стимулює підпри-ємства до збільшення фонду заробітної платні за рахунок прибутку і, отже, призводить до зменшення надходжень до державного бюд-жету від податку на прибуток і зменшення коштів для фінансуван-ня капіталовкладень.
Впливати на ділову активність, інвестиції, зайнятість можна за допомогою податкових ставок, їхньої диференціації. Механізм цього впливу відповідно до теорії Дж. Кейнса такий: підвищення подат-кових ставок зумовлює зменшення доходів, що залишаються після сплати податків, а це, в свою чергу, викликає зменшення витрат споживачів, а отже, і сукупних витрат (сукупного попиту). Під впли-вом зменшення сукупного попиту скорочуються обсяги виробництва та зайнятість населення.
Прихильники теорії "економіки пропозиції" вважають, що по-датки мають навіть більш сильні негативні наслідки. Підвищення їх скорочує суму доходів після сплати податків, які отримують і робіт-ники, і підприємці. Внаслідок цього праця, нововведення, інвес-тиції стають менш привабливими з погляду фінансової політики. Аргументуючи свою позицію, прихильники теорії "економіки про-позиції" стверджують, що тривалість та інтенсивність праці окре-
мих робітників залежать від того, які додаткові доходи після сплати податків вони зможуть отримати від додаткової праці. Для того щоб стимулювати працю - збільшити кількість годин, відпрацьованих за день, підвищити інтенсивність праці, стимулювати безробітних до активних пошуків роботи і тим самим протидіяти тривалим пе-ріодам безробіття тощо, - слід зменшити граничні ставки податку на доходи.
Високі граничні ставки податків не стимулюють також до за-ощадження та інвестування. Якщо, наприклад, домогосподарства заощаджують 1000 дол., то при 10 відсотках річних вони отриму-ють доход 100 дол. на рік. Якщо гранична ставка податку з цього доходу становить 30 відсотків, то після його сплати домогосподар-ства отримають 70 дол. доходу і відсоткова ставка дорівнюватиме лише 7 відсотків. Зменшення винагороди за заощадження не за-охочує до збільшення їх. Тому прихильники теорії "економіки про-позиції" доводять необхідність зниження граничних ставок подат-ків на заощадження. Вони пропонують також ввести більш низькі ставки податків на доходи від інвестицій, щоб стимулювати підприєм-ців до інвестування заощаджених коштів в економіку. Активізація ж інвестиційного процесу сприятиме зміцненню матеріально-тех-нічної бази виробництва і цим самим підвищенню продуктивності праці та економічному зростанню.