|
Розділ IV
Державні фінанси
4.1. Виникнення і сутність бюджету
4.2. Склад та засади побудови бюджетної системи
4.3. Державний бюджет
4.4. Місцеві бюджети
4.5. Міжбюджетні відносини
4.6. Державні цільові фонди
4.7. Державний кредит
4.2. БЮДЖЕТНА СИСТЕМА
Сукупність всіх бюджетів країни
утворює її бюджетну систему. В Україні бюджетна система складається з:
1) Державного бюджету України;
2) республіканського бюджету Автономної Республіки Крим;
3) місцевих бюджетів.
До місцевих бюджетів належать обласні, міські, районні, районні в містах,
селищні і сільські бюджети.
Для аналізу і визначення засад державного регулювання економічного і соціального
розвитку України складається зведений бюджет України, який включає всі
бюджети, що входять до складу бюджетної системи.
Бюджет Автономної Республіки Крим об'єднує:
— республіканський бюджет;
— бюджети районів і міст республіканського підпорядкування Автономної
Республіки Крим.
Бюджет області об'єднує:— обласний бюджет;
— бюджети районів і міст обласного підпорядкування. Бюджет району об'єднує:
— районний бюджет;
— бюджети міст районного підпорядкування;
— селищні і сільські бюджети.
Бюджет міста, яке має районний поділ, об'єднує:
— міський бюджет;
— бюджети районів, що входять до складу міста. Бюджетні системи в кожній
країні мають свої
особливості: склад, структуру, взаємозв'язок між бюджетами. Все це охоплюється
поняттям "бюджетний устрій". На бюджетний устрій визначальний
вплив має державний устрій та адміністративно-територіальний поділ країни.
Отже, бюджетний устрій — це організація і принципи побудови бюджетної
системи, її структури, взаємозв'язок між окремими ланками бюджетної системи.
Принципи побудови бюджетного устрою України:
— принцип єдності забезпечується єдиною правовою базою, єдиною бюджетною
класифікацією, єдиним рахунком доходів і видатків кожної ланки бюджетної
системи, єдністю форм бюджетної документації, погодженими принципами бюджетного
процесу тощо;
— принцип повноти полягає у відображенні у бюджеті всіх доходів і видатків;
— принцип достовірності — це формування бюджетів на основі реальних показників,
науково обґрунтованих нормативів;
— принцип гласності забезпечує висвітлення в засобах масової інформації
показників бюджетів і звітів про їх виконання;
— принцип наочності — це відображення показників бюджетів у взаємозв'язку
з загальноекономічними показниками в Україні та за її межами шляхом використання
засобів максимальної інформативності, результатів порівняльного аналізу,
визначення темпів і пропорцій економічного розвитку;— принцип самостійності
забезпечується наявністю власних доходних джерел і правом визначення напрямів
їх використання відповідно до законодавства.
Між бюджетами різних рівнів існує певне розмежування як по доходах, так
і по видатках. Це пов'язано з різною масштабністю і характером завдань,
які вирішуються на державному, регіональному, місцевому рівнях. Крім того,
враховується розмежування функцій між центральними і місцевими органами
державної влади і управління, підпорядкованість підприємств, організацій
і установ, що фінансуються з бюджету.
Видатки всіх бюджетів поділяються на поточні видатки і видатки розвитку.
Поточні видатки — це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств,
установ, організацій і органів, яка діє на початок бюджетного року, а
також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення та інших
заходів, що не належать до видатків розвитку. Видатки розвитку — це витрати
бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, таких
як фінансування капітальних вкладень виробничого і невиробничого призначення,
фінансування структурної перебудови народного господарства, субвенції
та інші видатки, пов'язані з розширеним відтворенням.
Виділення коштів з бюджетів здійснюється на певних, визначених у чинному
законодавстві засадах, з пред’явленням певних вимог до користувачів, які
на практиці отримали назву принципів бюджетного фінансування, найважливішими
з яких є:
— надання коштів з врахуванням обсягів і строків поступлень інших доходів;
— проведення бюджетного фінансування лише при виконанні установою своїх
виробничих показників;
— по мірі використання раніше виділених коштів;
— при цільовому використанні коштів;
— дотриманні режиму економії;
— здійсненні контролю за економним і цільовим використанням коштів; фінансування
з бюджету проводиться лише в межах наявних фінансових ресурсів.
Необхідною умовою фінансово-бюджетної політики є збалансованість бюджетів,
що входять до складу бюджетної системи. Ця проблема набуває особливого
значення в сучасних умовах розвитку України.
Бюджетна класифікація.
При формуванні та використанні бюджетів, здійсненні контролю за цільовим
спрямуванням бюджетних коштів виняткове значення має бюджетна класифікація,
яка представляє обов'язкове групування доходів та видатків бюджетів за
однорідними ознаками. Бюджетна класифікація включає 4 розділи: доходи
бюджету, видатки бюджету, фінансування бюджету, державний борг.
Доходи бюджету поділяються на 5 груп.
1. Податкові надходження:
податки на доходи, податки на прибуток, податки на збільшення ринкової
вартості;
податки на власність;
платежі за використання природних ресурсів;
внутрішні податки на товари і послуги;
податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції;
інші податки.
2. Неподаткові надходження:
доходи від власності та підприємницької діяльності;
адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного
продажу;
надходження від штрафів та фінансових санкцій;
інші неподаткові надходження.
3. Доходи від операцій з капіталом:
надходження від продажу основного капіталу;
надходження від продажу державних запасів товарів;
надходження від продажу землі і нематеріальних активів;
податки на фінансові операції та операції з капіталом.
4. Офіційні трансферти: від органів державного управління інших рівнів
(поточні та капітальні);
із-за кордону;
з недержавних джерел.
5. Державні цільові фонди (Пенсійний фонд України, збір на обов'язкове
соціальне страхування на випадок безробіття до Фонду соціального страхування
України, збір до Державного інноваційного фонду України, надходження до
Фонду розвитку паливно-енергетичного комплексу, платежі до Фонду соціального
захисту інвалідів, збір за забруднення навколишнього природного середовища
до Фонду охорони навколишнього природного середовища, надходження відрахувань
та збору на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання доріг загального
користування).
Видатки бюджетів, згідно бюджетної класифікації, поділяються за трьома
ознаками:
функціональною в залежності від основних функцій держави;
в розрізі розпорядників бюджетних коштів;
економічною за однорідними економічними ознаками, що передбачає розмежування
коштів, направлених на поточні і капітальні видатки.
У функціональній класифікації видатків усі функції, які виконує держава,
ділять на 4 категорії. До першої категорії видатків відносять державні
послуги загального призначення:
державне управління;
судова влада;
міжнародна діяльність;
фундаментальні дослідження і сприяння науково-технічному прогресу;
національна оборона;
правоохоронна діяльність та забезпечення безпеки держави.
До другої категорії видатків віднесені суспільні соціальні послуги, які
надаються суспільству і безпосередньо громадянам: освіта;
охорона здоров'я;
соціальний захист та соціальне забезпечення;
житлово-комунальне господарство;
культура і мистецтво;
засоби масової інформації;
фізична культура і спорт.
До третьої категорії видатків віднесені державні послуги, пов'язані з
економічної діяльністю, а саме державні видатки на регулювання і підвищення
ефективності господарської діяльності, в галузевому розрізі:
промисловість та енергетика;
будівництво;
сільське господарство, лісове господарство, рибальство і мисливство;
транспорт, шляхове господарство, зв'язок, телекомунікації і інформатика;
інші послуги, пов'язані з економічною діяльністю;
заходи, пов'язані з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи та
соціальним захистом населення:
охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека;
попередження та ліквідація надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного
лиха;
повернення державних запасів і резервів.
До четвертої категорії видатків віднесені: видатки з обслуговування державного
боргу, видатки з з державних цільових фондів, які включені до Державного
бюджету, видатки з Резервних фондів та інші видатки, які не віднесені
до основних груп.
Групування видатків за економічною класифікацією передбачає, перш за все
їх поділ на поточні і капітальні видатки. Склад поточних видатків наступний.
Видатки на товари і послуги:
оплата праці працівників бюджетних установ.
нарахування на заробітну плату.
придбання предметів постачання і матеріалів. видатки на відрядження.
оплата послуг з утримання бюджетних установ.
оплата комунальних послуг та енергоносіїв.
дослідження і розробки, державні програми.
Виплата процентів.
Субсидії і поточні трансфертні виплати. До складу капітальних видатків
відносять: Придбання основного капіталу:
придбання обладнання і предметів довгострокового користування;
капітальне будівництво;
капітальний ремонт.
Створення державних запасів і резервів. Придбання землі і нематеріальних
активів. Капітальні трансферти
Бюджетний процес.
Державний бюджет, як було вказано раніше, має силу закону. Це, зокрема,
означає, що всі відносини з приводу розробки проекту бюджету, його розгляду,
затвердженню і виконанню регламентуються законами. Це стосується також
і розподілу функцій між ланками державної влади і управління. Діяльність
цих органів, пов'язана із бюджетом, регулюється бюджетним правом. Отже,
бюджетні права — це сукупність юридичних норм, які регулюють діяльність
органів державної влади і управління по складанню проекта, розгляду, затвердженню
і виконанню державного бюджету. Найважливіші бюджетні права завжди обумовлюються
в Конституції країни і деталізуються в інших законодавчих актах. В розділі
"Управління фінансами" були вказані бюджетні права Верховної
Ради України, Президента, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів
та місцевих органів влади і управління.
Наприклад, головними бюджетними правами Верховної Ради України є:
визначення основних напрямків бюджетної політики, складання спеціальної
постанови (бюджетної резолюції);— розгляд проекту державного бюджету;
— внесення змін в проект бюджету;
— затвердження державного бюджету;
— контроль за виконанням державного бюджету;
— затвердження звіту про виконання державного бюджету;
— встановлення переліку податків і обов'язкових зборів. Законодавством
регламентується весь процес складання, розгляду, затвердження і виконання
державного бюджету. Ця діяльність має назву бюджетного процесу, в ньому
є чотири стадії:
1) складання проекту державного бюджету;
2) розгляд і затвердження державного бюджету;
3) виконання державного бюджету і контроль за його виконанням;
4) складання звіту про виконання і його затвердження. Тривалість стадій
бюджетного процесу різна в окремих
країнах, але в більшості випадків весь процес триває більше, ніж 3 роки.
Бюджет складається на рік, цей період має назву бюджетного періоду, він
в Україні співпадає з календарним роком.
Організація бюджетного процесу в Україні здійснюється на підставі закону
"Про бюджетну систему України". Складанню проекту бюджету України
передує велика і тривала підготовча робота, яка проводиться Кабінетом
Міністрів, Міністерством економіки та Міністерством фінансів. Кабінет
Міністрів України доводить до місцевих рад народних депутатів, їх виконавчих
органів інструктивні матеріали, в яких роз'яснюються особливості складання
розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний рік.
Міністерство економіки України за участю Міністерства фінансів України
і Національного банку України розробляє Основні прогнозні макропоказники
економічного і соціального розвитку України на плановий рік, в яких виділяються
обсяги валового внутрішнього продукту, національного доходу, зведеного
балансу фінансових ресурсів, балансу доходів і витрат населення, платіжного
балансу, валютного плану. Перелічені показники повинні бути розробленими
до 1 червня року, що передує плановому.
Верховна Рада України не пізніше 15 червня того ж року розробляє і передає
Президенту спеціальну постанову, яка називається бюджетною резолюцією.
В ній висвітлюються пріоритети бюджетної політики на наступний рік.
Так, в Бюджетній резолюції2000 головними напрямами бюджетної політики
визнано:
створення в бюджетній системі необхідних умов для відновлення та розвитку
вітчизняного виробництва;
закладення основи якісного зростання ВВП на основі досягнень науки і техніки,
створення сприятливого інвестиційного клімату та концентрації інтелектуальних
та матеріальних ресурсів на впровадженні прогресивних технологій;
забезпечення перерозподілу ВВП у 2000 році через зведений бюджет на рівні
28 30 відсотків (без урахування Пенсійного фонду України та Фонду соціального
страхування). Приріст доходів держави має відбутися за рахунок неподаткових
надходжень, розширення податкової бази та зменшення податкового тиску;
започаткування державної реєстрації законопроектів і законів, які формують
доходну та видаткову частини бюджету, із зазначенням вартості кожного
законопроекту або закону на поточний та планові періоди та врахуванням
конкретних макроекономічних показників на відповідні періоди;
реформування податкової системи з метою зменшення податкового тиску;
здійснення реальних кроків на шляху до докорінного поліпшення управління
державною власністю з метою залучення додаткових доходів до бюджету;
консолідація коштів усіх державних цільових фондів (крім Пенсійного фонду
України) та позабюджетних фондів міністерств і відомств у складі бюджету;
забезпечення пріоритетності бюджетних асигнувань на соціальні видатки
та відповідність видатків пріоритетам, встановленим у бюджеті; повне погашення
заборгованості станом на 1 січня 2000 року по виплаті заробітної плати
працівникам бюджетних установ та організацій, по виплатах на соціальний
захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.
концентрація державних фінансових ресурсів та ліквідація необґрунтованого
розпорошення їх по найважливіших напрямах економічного розвитку;
забезпечення формування видаткової частини бюджетів усіх рівнів на основі
нормативів бюджетної забезпеченості;
всебічна економія бюджетних ресурсів;
дієвий контроль за виконанням місцевих бюджетів, особливо обласного рівня,
відповідно до вимог Конституції України;
розмежування в бюджетах усіх рівнів поточних видатків та видатків розвитку
з визначенням джерел, за рахунок яких вони мають формуватися;
чітке визначення структури та обсягу державних боргових зобов'язань (з
урахуванням заборгованості бюджетів минулих періодів), розробка і втілення
програми їх поступового скорочення;
поступова відмова від бартеру та ліквідація взаємозаліків як засобу розрахунку
з бюджетами усіх рівнів, запровадження вільного обігу векселів та їх обліку
банками;
поступова відмова від практики закріплення конкретних видатків за. конкретними
джерелами доходів;
забезпечення прозорості бюджету шляхом деталізації видатків;
зменшення впливу суб'єктивних факторів на процес планування та виконання
бюджету;
недопущення бюджетної дискримінації щодо окремих бюджетів місцевого самоврядування,
окремих функцій, розпорядників та соціальних груп;
підвищення фінансової дисципліни шляхом завершення переходу до казначейського
виконання Державного бюджету України; суттєве скорочення, не менш як на
40 відсотків, витрат на державне управління, включаючи Адміністрацію Президента
України, Кабінет Міністрів України, Верховну Раду України;
прийняття законів чи інших нормативно-правових актів, якими передбачається
виділення додаткових видатків чи зменшення доходів Державного бюджету
України на 2000 рік, лише після визначення реальних джерел покриття таких
видатків та внесення відповідних змін до Закону України про Державний
бюджет України на 2000 рік.
Організує роботу по складанню проекту Державного бюджету України Кабінет
Міністрів. Міністерство фінансів безпосередньо складає попередній проект
зведеного бюджету України на підставі Основних прогнозних макропоказників
економічного і соціального розвитку України та фінансових можливостей
держави. Відповідні показники доводяться Міністерством фінансів до міністерств,
відомств, державних комітетів, органів державної виконавчої влади, які
в двотижневий строк розглядають їх та подають Міністерству фінансів свої
пропозиції з відповідними розрахунками та обґрунтуванням. Всі пропозиції
розглядаються в Міністерстві фінансів і після цього складається проект
зведеного та Державного бюджету. Причому ця робота повинна бути закінчена
до 15 серпня поточного року і розроблений проект повинен бути переданий
на розгляд в Кабінет Міністрів України.
Кабінет Міністрів розглядає проект Закону про Державний бюджет України,
приймає остаточне рішення та подає його Президенту України, який розглядає
цей проект і в разі згоди вносить його Верховній Раді до 15 вересня на
розгляд і затвердження.
Проект Закону Про Державний бюджет України повинен представлятися Президентом
України на засіданні Верховної Ради, а з більш детальною доповіддю виступає
міністр фінансів.
Верховна Рада, як найвищий законодавчий орган в Україні, затверджує Закон
про Державний бюджет України, в якому вказуються:— суми доходів відповідно
до бюджетної класифікації;
— суми видатків щодо кожного розпорядника коштів відповідно до бюджетної
класифікації;
— граничний рівень дефіциту Державного бюджету України та джерела його
фінансування;
— суми дотацій, субвенцій та розмір відрахувань від регулюючих доходів
до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя;
— розмір оборотної касової готівки Державного бюджету України.
Законом Про бюджетну систему України встановлено, що щорічний Закон Про
Державний бюджет України не повинен встановлювати нові податки і збори
або змінювати чи скасовувати діючі. Такі зміни повинні бути зроблені у
відповідних законах. Але, на жаль, практика останніх років нам дає багато
прикладів, які суперечать цій вимозі.
Затверджений Верховною Радою Закон України "Про Державний бюджет
України" публікується в пресі для загального ознайомлення.
Закон про Державний бюджет повинен затверджуватися до початку планового
року. Проте в складних сучасних умовах реформування бюджетної та податкової
систем, в умовах економічної кризи не забезпечується практична реалізація
цього положення діючого законодавства. Закони про бюджет в останні роки
приймаються із значним (в декілька місяців) запізненням, що, звичайно,
негативно відображається на діяльності суб'єктів господарювання.
Якщо Верховною Радою не затверджується Закон Про Державний бюджет України
до 2 грудня року, що передує плановому, то приймається постанова про фінансування
поточних втрат. Якщо ж вказана постанова не буде прийнята до 30 грудня,
то автоматично продовжується дія Закону України Про Державний бюджет України
поточного року, крім показників щодо видатків розвитку.
Виконання Державного бюджету України організовує Кабінет Міністрів через
Міністерство фінансів, міністерства, відомства, інші органи Державної
влади, Уряд АвтономноїРеспубліки Крим, виконавчі органи місцевих Рад народних
депутатів. Касове виконання Державного бюджету України здійснюють банківські
установи. Облік касового виконання Державного бюджету веде Державне казначейство
України.
Розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників коштів,
розпорядників другого ступеня і розпорядників коштів третього ступеня.
Головними розпорядниками коштів є міністри і керівники інших центральних
органів виконавчої влади. Розпорядниками коштів другого ступеня є керівники,
які одержують кошти на видатки установи та розподіляють суму коштів, визначену
головним розпорядником для переказу підпорядкованим їм установам. Розпорядниками
коштів третього ступеня є керівники, які одержують кошти тільки на видатки
своєї установи.
Контроль за виконанням Державного бюджету України здійснює Верховна Рада
України.
Після закінчення бюджетного року Міністерство фінансів України складає
Звіт про виконання Державного бюджету України, який до 1го травня року
наступного за звітним повинен бути представлений Президентом України на
засіданні Верховної Ради України, яка розглядає і затверджує звіт.
Питання для закріплення матеріалу та самостійної роботи
1. Що таке "бюджетна система" і які ланки входять до складу
бюджетної системи України?
2. На яких принципах засновується бюджетний устрій України?
3. Що входить до складу поточних видатків і видатків розвитку?
4. Дайте характеристику бюджетним правам Кабінету Міністрів України, Міністерства
фінансів України.
5. Назвіть стадії бюджетного процесу.
6. На основі Закону України "Про Державний бюджет України на 2000
рік" зробіть висновок: наскільки повно реалізується на практиці Закон
України "Про бюджетну систему України".
Запам'ятайте значення наступних термінів:
• Бюджетна система
• Бюджетний устрій
• Бюджетні права
• Бюджетний процес
• Бюджетний період
• Бюджетна резолюція
• Бюджетна класифікація
|